财长楼继伟的2015

显示全部楼层 · 发表于 2019-6-14 00:44:58

这位人士追念说，“楼部长提到，如今有些金融机构，另有一些部分，要求地方把已经剔除到15.4万亿之外的那些债务，又纳入进去，大概要求地方给一些包管大概实质性允许。凡是发现如许做，谁人地方的负责人和决定者要被革职，你们财政厅长、副厅长要同意，你们就被革职。要跟你们的向导说清晰，这是法律规定不允许的，你们自己也要把持住。”

作者|杜涛 泉源|经济观察报
王明雯抛出末了一个题目时，整个大厅的氛围告急起来。“有些省份债务很重，债务率已经凌驾了警戒线，个别的省份乃至凌驾了200%，债务风险极大，叨教财政部，有什么步调来办理这些地方控制风险和继续发展的抵牾？”

她的语速很快，听上去有些迫切，但并不咄咄逼人。

一共四个题目，分别涉及或有负债、债务置换、违规举债和债务风险，王明雯只用了不到1分钟，远未到达3分钟的时间上限。她对这些题目的质量充满了信心，直到开会前一天，曾继承过法学教授的她还在不绝寻求财税范畴媒体、学者的专业意见，并反复修改演练。事后她说，“我之以是提这些题目，由于这是中国大众广泛关心的”。

如今，会场上100多人的视线险些同时转向正对主席台的第一排，那边坐着7位正部长级官员，分别来自审计署、国家发改委、民政部、财政部、卫生存生委、体育总局和中国科学院。风趣的是，其他人的座位均呈U型分列在主席台两侧及对面，7位官员和他们的副手则碰巧被围在U型的凹处，位于会场的正中心——如许他们可以感受到来自四周八方的灼热眼光，以至如芒在背。

王明雯的题目，是提给财政部长楼继伟的。这一天是2015年12月26日，人民大会堂寻常能容纳2000多人的金色大厅，到了下战书竟然略显拥挤。十二届天下人大常委会的正副委员长和100多名委员，正在就“国务院关于2014年度中心预算实行和其他财政收支审计查出题目整改环境的陈诉”，向国务院委托的7个部分官员提出专题扣问。

楼继伟每年都要来加入反复类似的扣问，他第二个被“点到”。在复兴王明雯的题目之前，如往常一样西装革履的他向对方微微欠身一笑，意在表现规矩，随即心情复归寂静。“谢谢王明雯委员的这个提问，这个提问都是锋利的题目。我们面对这些题目，在天下人大的监视下，在国务院的向导下，接纳了一些步调办理这些题目……”

四个题目，楼继伟足足复兴了20分钟，两倍于主持人要求控制的时间上限。

一

这并非刻意为之。在财政体系内部，楼继伟素以语速慢著称，只管这似乎与舆论赋予他“改革派”的外在形象不是那么符合，人们偶尔也会忽略这套特殊话语风俗背后所潜伏的信号。

好比在复兴王明雯的扣问时，楼继伟偶然间提到，“（对地方）通过银行贷款、融资平台等非债券方式办法的存量债务，国务院准备用三年左右的时间举行置换”。

他没有进步音调，但这句话无疑意味着，中心对地方存量债务的“家底”已然摸透，将来用恒久、低利率的债务置换掉高本钱的到期债务，以解地方燃眉之急的财政接济办法，仍将一连，不会有丝毫停顿。

有观察家以为，刚刚已往的2015年，正是地方当局迫不及待的偿债需求，将整个中国拖到了峭壁边沿。

这一年1月，中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松等人发文称，2015年地方到期滚动债务需近2万亿元资金，维持7%左右的GDP目标增速也须要增长基建资金，缺口尚有3.5万亿。在新《预算法》对地方融资的束缚下，2015年第二季度中国大概将面对融资断档带来的“财政悬崖”。

只管云云，在为当局债券审慎“开前门”之际，楼继伟仍对峙尽快“关后门”。财政部在当年1月即订定办法，将存量债务纳入预算，对增量债务限额管理——这实际上掐断了地方当局以往无所顾忌地“借新债还宿债”的融资扩张；但同时也意味着，地方存量债务的“超等雪球”，离峭壁边沿又近了一步。

楼继伟并非对学者笔下“即将到来的伤害”毫无警觉。实际上，财政部从2014年开始，就会同发改委、人民银行、银监会等部分对地方当局存量债务举行了一次彻底整理甄别，得出的第二年即将到期债务数字是3.1万亿——远高于学者的推测，占制止2014年底地方当局债务余额15.4万亿的两成。而中国地方当局每年发行的当局债券只有数千亿，远远不敷办理存量债务题目。

这正是今后财政部启动万亿债务置换筹划的缘故起因。当年3月6日的天下两会上，楼继伟在复兴记者提问说，“对一部分完全公益性平台借的地方负有归还责任的债务，我们已经报请天下人大常委会预工委，对一些汗青债务予以认可，通过发债更换原来的平台债务，如许可以使债息降下来”。在他讲这番话时，第一批1万亿债务置换额度早已下发到各省财政部分。而从各个渠道透出来的信息表现，债务置换筹划的目标是覆盖当年全部到期债务，规模在3万亿左右。

这很快引发了一场轩然大波。舆论把“债务置换”与“中国版QE（量化宽松）”划上等号，并将其看作是“四万亿刺激筹划”的翻版，乃至以为此轮远甚于彼，规模或到达10万亿。当时，中国当局正在勉力处置惩罚2009年大规模投资刺激所带来的各种遗留题目，再次“钱币放水”被以为是不可容忍的。

矛头所指，央行保持了不停的缄默沉静，财政部则被推上风口浪尖。即便是越日，财政部一位副部长出来辟谣，市场也难消疑惑。一些人以为由贸易银行来购买地方债务置换出的新债券，将恶化它们的资产负债表；另一些人则推测央行会终极成为地方债务置换的“接盘侠”，新一轮钱币宽松不可制止。

二

央行的缄默沉静是必不得已的事。

2015年3月5日，李克强总理向天下人大作当局工作陈诉。两周后，国务院常务集会部署了当局工作的12个方面62项重点任务和责任单元，此中，为应对当前经济下行压力，保持经济运行在公道区间，国务院安排给财政部的任务是“积极的财政政策必须加力增效”，对于央行则是“机动有效运用钱币政策工具”。

在总体钱币政策不得不保持妥当的条件下，一边是中心高层稳增长的压力，一边是新《预算法》控债务的“高墙”，除了先期举行债务置换开释压力，楼继伟实际上别无他法，令财政政策更加“积极”起来。

何况，中国财政收入的增速正在创下1992年以来的最低水平，并在2014年初次跌至个位数——中国经济进入新常态的典范特性，起首在财政收入上表现无疑。自2004年至今的十余年间，中国财政收入有七年增速靠近乃至凌驾20%。这个势头到2012年进入拐点，当年财政增收12.8%，相比上年险些腰斩，今后更是逐年下滑至 2013年的10.1%和2014年的8.6%，逼近当年GDP的增速下限。

2015年4月9日，楼继伟在中国财政学会的一次年会演讲中说，财政收入增速应该略凌驾GDP的增速，有利于当局调控市场平静衡各方面的长处，2014年我国财政收入的增速固然略凌驾GDP的增速，“但是是在接纳一些特殊步调环境下实现的”；而且，导致收入增速下滑的影响因素，在2015年还将一连。

这个判断已被究竟应验。财政部数据表现，2015年上半年天下一样平常公共预算收入增速偏低，比客岁同期回落4.1个百分点；前11个月累计同口径增长5.7%，比客岁同期也有所回落。与此同时，财政付出则保持了刚性增长，乃至超出预期。数据表现，从2015年7月开始的一连五个月，中国的财政付出同口径增速都在20%以上，10月更是到达36%的最高峰；前11个月，财政付出团体同口径增速到达17%。

财政收支之间的缺口，在2015年10月敏捷攀升至5310亿元。相比之下，2014年同期，财政另有盈余6090亿元。这也很好地表明了，为安在2015年11月3日，财政部一位副部长有数地在公开场合对国际通行的3%赤字率红线提出质疑。

只管在两年多前就任财政部长时，楼继伟曾在一次工作集会中提出，2014年~2017年，在财政收入降速和付出刚性增长的环境下，预计天下财政收支缺口还将继续扩大，赤字率大概突破3%。但他大概没有推测，环境会糟糕得云云之快。

由财政部草拟的2015年预算陈诉，实际上已经将赤字率从2014年的2.1%，进步到了2.3%。楼继伟在当时的天下两会上还提出，由于口径变革，实际上多出了2000多亿可安排付出，如果按当年的收支差额盘算，赤字率差不多是2.7%。

但在一位不肯具名的财政体系人士看来，如果算上本年财政部分三批下发的共计3.2万亿地方当局债务置换额度，赤字率实际上已经突破3%，“大部分地方债务是借新还旧，使用债务置换相当于财政付出多了3.2万亿的额度，从另一个口径来说，这即是扩大了赤字”。

财政体系的智囊团则提出了更深条理的题目。2015年12月16日，财政部财科所所长刘尚希在一次地方财政运行分析会上说，固然中心当局在赤字上另有肯定的空间，但是空间也是有限的，尤其赤字上去轻易，下来难；地方尤其是下层财政是不允许列赤字的，以是他们是一点办法没有。

以如今的中心和地方事权安排来看，地方当局无疑是财政付出的大头。通过中心列赤字转移付出给地方，旧疾重重；而为地方赤字“开口子”，尚无先例。这对楼继伟来说，无疑是一个两难。

三

20分钟已往后，王明雯追问了一句：“（置换债券）如许一个风险延后步调可否有效地化解债务风险？会不会造成金融体系的风险？”

复兴这个题目，楼继伟只用了不到1分钟，在旁人听来甚职苄些轻描淡写。他说，这些债券实质上大头是向银行借的，我们接纳刚才说的一些步调控制住了，不让债破了，债破了由省里负责，而省里是统借的，不会把风险传导到银行去。

一位财政体系人士评价说，楼继伟复兴上述扣问固然游刃有余，看上去也很轻松，但在内部集会上讲起这个题目时，他是说了重话的。

这位人士追念说，“楼部长提到，如今有些金融机构，另有一些部分，要求地方把已经剔除到15.4万亿之外的那些债务，又纳入进去，大概要求地方给一些包管大概实质性允许。凡是发现如许做，谁人地方的负责人和决定者要被革职，你们财政厅长、副厅长要同意，你们就被革职。要跟你们的向导说清晰，这是法律规定不允许的，你们自己也要把持住。”

很显着，在楼继伟看来，万亿债务置换后，地方当局必须自担风险、有所作为。然而，对地方当局云云倔强的“隔空喊话”，在财政部以往的汗青上并不常见，这实际上是2014年启动财税体制改革以来，央地财政关系数次博弈的效果。

一位不肯具名的财税专家表现，财政的运行进入新常态，而中国的财政体制还停顿在老常态，新老常态之间的抵牾、冲撞是当前的告急题目。他说，老常态下财政体制有些抵牾和题目，但是在财政收入高增长的状态下，各人忙的都是超收收入怎么分配，天然顾及不到这些题目，抵牾也就显现不出来，一旦财政收入增速下滑，乃至是负增长，以往粉饰的抵牾天然要暴袒露来。

这些抵牾，在2015年一次整理税收优惠政策的反复中走上前台。

整理税收优惠政策，曾是财政部部长楼继伟规定的三项财税体制改革中的税制改革告急内容，也是中共中心政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，对税收制度改革的详细要求之一。其他两项改革则分别是预算改革和央地财政关系改革。

在这个大配景下，时间相当告急。于是，“62号文”早在2014年年底紧锣密鼓地出台了，这份文件全称是《国务院关于整理规范税收等优惠政策的关照》，核心内容是整理各地没有法规依据的税收优惠，订定各种税收优惠的退出限期。

然而，究竟哪些是不合法、不公道的优惠政策，以及由谁来认定这些政策的性子，成了一个题目。地方当局和财政部固然都渴望由自己来认定，效果可想而知。在许多财税人士看来，当时对于62号文，地方当局接纳了虽不反抗、但却观望的态度。

2015年4月，风云突变，“62号文”被口头关照停息实行了。据称，此前一位来自西部省份的人大代表、省部级官员对加入分组讨论的国务院高层诉苦称，由于整理税收优惠政策的“一刀切”，近1万亿元的项目根本都在那边放着。

于是，国务院要求会后就这个题目，立即与财政部分举行对接，而来自高层的亮相是“要正确明白‘整理税收等优惠政策’这个文件”。

接下来，便是“25号文”的出台，其全称是《国务院关于税收等优惠政策相干事项的关照》，发布于2015年5月11日。从名称就可以看出差别，新文件已经寂静抹去了“整理”二字。在敏感的政商两界看来，这意味着整理税收优惠政策，放缓了。

究竟也简直云云。一位省级财政厅人士说，25号文根本就是把从前的税收优惠政策举行了一个“合法化”，从前享受的以后还可以享受，从前没有上台面的，摆在了桌面上，摆在了阳光下。

据他说，楼继伟曾在财政部一次内部集会上表明，25号文出台是出于稳增长的须要，也是对宏观经济下行压力的妥协，别的，整理税收优惠还关系到地方当局的光荣题目。言语之中，他感觉楼继伟有一些无奈和失落。

整个2015年，楼继伟不停在推动财税体制改革。他在年初预算陈诉中给出的官方目标是，预算改革取得实质性希望，税制改革取得告急希望，央地财政关系改革的研究取得阶段性结果。

但在财税专家看来，三项改革是不平衡的，团体上的希望低于早先预期。一位不肯具名的财税专家说，如果照如今财政体制改革的路子走下去，原来作为根本和支柱、应当对全面深化改革起“牛鼻子效应”的财税体制改革，就有大概退化为拖后腿效应。

四

加入完天下人大常委会的专题扣问的第三天，2015年12月28日，楼继伟拖着病体主持了天下财政工作集会。

一位当天与会的财政体系人士说，他看到楼继伟在发言时，不绝地拿起手帕，侧过身擦拭鼻涕，只管同样是迟钝的语调，却和两天前判若两人。从楼继伟的这些活动中，他读出了一个字：累。

改革派，是外界对楼继伟的印象；有家国情怀的人，是财政部内部对他的评价。而楼继伟更乐意称自己为一个“学者型官员”，时常在学术与政策之间往返切换。不外，执着于探究大国财政的本质，偶尔语出惊人的做法，也常常将他推向舆论风口。

楼继伟毕业于清华大学盘算机系，他和现任清华大学经济管理学院院长钱颖一同样都是提前毕业。钱颖一出国留学，楼继伟去了中国社会科学院学经济，他给自己找的来由是，“经济学须要拓宽头脑、经世济民、士大夫精力”。

2015年4月24日，身为财政部长的楼继伟回母校作了一次演讲，标题叫做“中高速增长的大概性及实现途径”。然而全文很快被网络改为“我国大概陷入中等收入陷阱”的版本到处传播，各方更是争相解读，以窥伺这位掌控中国当局“钱袋”的高官，心田真实的想法。

在这次演讲中，楼继伟对中国将来五年到十年的远景有乐观的估计，也有悲观的判断，他以为两者是“五五开”。支持者附和他显现了中国当下最大的危急，反对者则以为，他身为高官，不应随意发表悲观言论。

中国官员总体上都很低调、审慎，楼继伟却是一个破例。

与他有过多次打仗的财政体系人士说，每次开会，楼继伟都会花很少的时间在准备稿子上，岂论是在部里开会还是在外边，都会敞开讲。“讲两三个小时，谁人时间他更像是一个专家、学者，就他担心的国家大事，发表他自己的见解。”

因此，人们发现，在清华的演讲中，楼继伟提出的浩繁办理方案和路径，诸如开释农业生齿、户籍改革、城镇化以及社保改革等，很少直接关乎财政。

这并不意味着他不看重财政在治国安邦中的作用。相反，在楼继伟看来，当代财政制度，不光是国家管理当代化的告急支柱，还是规范当局与市场、当局与社会、中心与地方关系的一系列制度安排的根本。他曾多次告诫同侪，财政不应只算自己的小账，应该有所继承、有所作为。

但楼继伟也深知财政发挥作用的界限。2015年4月，在被当选为中国财政学会会长时，他曾说过如许一番话：当代财政以办理公共题目、满意社会公共须要为职责范围。因此，凡不属于或不能纳入社会公共财政须要范畴的事项，市场机制可以有效发挥作用的范围和范畴，财政就不应参与，以免造成资源设置扭曲和低效；凡属于社会公共范畴的事项，而市场又无法办理或办理不好的，财政就必须参与。而这种参与必须具有可一连性。

已近岁末，楼继伟依然抱持着这种观点。2015年12月16日，他为人民日报撰文《创建更加公平更可一连的社会保障制度》，文中说，应防止脱离经济社会发展和社会结构的实际环境，超出财政蒙受本事，以拔苗助长的方式推进社会保障制度创建和进步保障报酬水平，制止重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。

这注定又是一篇将会饱受争议的文章，但楼继伟就是如许一个人——始终走在峭壁边沿。

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