人行内网：美国《社区再投资法》对我国的启示[1]

显示全部楼层 · 发表于 2019-6-13 23:17:00

美国《社区再投资法》对我国的启示

编者按：为有效办理由于市场失灵、种族鄙视等缘故起因导致的信贷鄙视题目，充实满足美国中低收入地区和乞贷人的信贷需求，1977年，美国国会通过了《社区再投资法》（以下简称CRA）。从1989年至2009年，CRA在不停争议中履历了七次巨大立法修订。西安分行对有关情况举行了分析整理，现编发如下，供参阅。

一、CRA概况
（一）立法配景
自1935年起，美国房主贷款公司（the Home Owners’ Loan Corporation）在联邦住房贷款银行委员会的指示下，连同一些私家机构一起，根据抵押贷款风险的差异，对美国较多数会及周边地区举行了名誉品级评定，将那些被视为风险最大的社区在舆图上用红线圈示出来，私家银行则根据如许的舆图做出是否向外贷款的决定。一样平常来说，那些被视为风险最大的“红线区”每每是少数种族以及穷人的聚居地，以是这种“划红线”放贷活动被视为信贷鄙视。
导致“划红线”拒贷的紧张缘故起因有两个：一是市场失灵。对银行来说在熟悉的地区开展业务总是要比在生疏的情况中感觉安全和舒心的多，由于若要对新社区睁开观察，将是会非常费时费力的，换句话说，即在“红线区”放贷时银行面临信息停滞与信息本钱。二是种族鄙视。Munnell 等（1992）通过研究波士顿地区《住房抵押贷款披露法》（HMDA）的统计数据得出结论，纵然扫除了经济、就业、社区这些方面的因素，来自少数种族的贷款申请还是更易遭拒绝。
为相识决上述题目，美国国会先后通过了《1968年公平住房法》、《1974年划一信贷机会法》等法规，但是这些法规实验后并未能克制、消除地区性、团体性的“信贷鄙视”。为从根本上办理上述信贷市场失灵、种族鄙视等题目，在社区构造、民权构造、国聚会会议员们的共同积极下，CRA作为《1977住房与社区发展法案》的一部分，于1977年10月12日由卡特总统正式签署收效。卡特总统评价指出，该法“通过克制私自把落伍地区圈定为红线区，将资金引入了最必要的地区”。CRA紧张针对的是团体权益掩护，旨在确保被羁系银行和储备机构能满足其社区全部住民的信贷需求，进而办理肯定地区或群体的信贷鄙视所带来的永世性市场失灵题目。
（二）CRA的紧张内容
1.实用对象。CRA实用于加入联邦存款保险的存款机构，包罗国民银行、储贷机构、州立特许商业银行和储备银行。CRA规定，受羁系的金融机构有任务满足其经业务务地点社区的信贷需求，并在满足社区信贷需求的同时，符合安全与妥当的谋划原则。遵照上述原则，CAR明确要求着实用对象：一是要满足其地点整个社区的信贷需求，包罗中低收入社区家庭信贷需求的记载；二是申请创建存款机构时，思量其满足本社区信贷需求的记载。三是每个有关的联邦金融羁系机构应在其向国会所做的年度陈诉中论述为实验本法所采取的步调概述。
2.稽核机制。四个紧张的金融羁系机构——美联储（Fed）、联邦存款保险公司（FDIC）、钱币监理署（OCC）和储贷机构监理署（OTS）为实验CRA分别订定了相应的条例，联邦金融机构查抄委员会（FFIEC）调和上述四个羁系机构之间的CRA信息。羁系机构都订定了具体的评估尺度，对被羁系机构定期稽核。稽核内容紧张包罗贷款、服务、投资三个方面。此中：贷款稽核最为紧张，紧张查抄金融机构是否满足整个社区小企业、小农场和社区发展方面的信贷需求；斲丧贷款特别是对中低收入社区住民斲丧贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等。服务稽核紧张查抄金融机构在本社区提供零售银行业务的有效性和可利用性，特别是在中低收入地区服务网点设置和服务范围。投资稽核则包罗银行投资规模、投资的创新性和综合程度、投资对信贷和社会发展必要的反应程度，投资是否有别于其他大多数投资者所提供的范例。
银行和储备机构以一段时间的表现得到相应的CRA评级，1989年立法修改后评级从高到低分别为“精良”、“满足”、“必要改进”以及“严肃不合规”。评级最闭幕果对银行或储备机构申请创建新的分支机构、吞并收购或归并别的存款机构具有紧张影响。
3.法律任务及责任条款。CRA对着实用对象的法律任务内容规定较为原则，缺乏量化指标。同时羁系机构也是团结单个机构推行CRA任务具体配景举行稽核，内容涵盖：贷款数量、贷款地理分布和乞贷人特性以及贷款给低服务程度社区的创新性和机动性、存款机构自身的运动、雷同地区别的存款机构的表现等。总体看，CRA鼓励银行充实思量全部社区贷款机会，但同时要求更好地审慎放贷。
与《划一信贷机会法》等相比，CRA突出之处在于它没有规定民事赔偿大概处罚性赔偿责任。引入公众气力是CRA实验的紧张保障。紧张步调包罗：机构应在其主业务地（跨州谋划的机构，应在各州分支机构地点地）张贴公告鼓励公众加入评级过程、提供本机构评估地区舆图、贷款数据、收到的投诉及回复情况等信息；要求羁系机构公开银行的CRA稽核效果，以及稽核过程中利用的作为评级依据的毕竟与数据；对于吞并收购过程中收到较多投诉的机构，羁系机构应就该银行贷款记载举行听证会担当公众意见等。这些意见大概资助也大概克制银行的扩张筹划，如1989年，美联储初次以未能满足CRA要求为依据，否决了一家银行的并购申请。
二、CRA实验以来的七次巨大修改
最初CRA实验效果不黑白常显着，存在许多诉苦，同时法案颁布后金融市场也在发生着深刻变革。为此，CRA在1977年订定后，又分别于1989年、1992年、1994年、1995年、1999年、2005年、2008年共举行了7次修改增补，以顺应不停变革的经济情况。紧张内容是：
1989年：要求公开披露金融机构CRA品级和评估情况，把稽核效果划为四级:“精良”、“满足”、“必要改进”以及“严肃不合规”,并将申请人的民族、种族、性别和收入等根本情况纳入到《房屋抵押贷款披露法》的数据库中。
1992年：要求当局支持的房地美和房利美这两家企业购买并证券化部分CRA贷款资产，以增长此类贷款的市场活动性。
1994年：银行若想跨州设立分行，要以较高的CRA评级获取羁系部分的允许。
1995年：夸大CRA稽核时以业绩为导向，也就是在对某机构举行评级时，将该机构的产物及谋划模式、同类机构的情况、竞争者的情况、市场状态以及经济和地区特性等齐备思量进去；依据资产规模分别大型零售机构、小型零售机构和批发或特定业务机构三种机构范例，实验差异的稽核模式。对于大型零售机构，特别夸大稽批准则的尺度化、客观化，按其在贷款、投资、服务三个方面举行严格测评，此中贷款的权重为50%，社区开辟投资的权重为25%，零售和社区开辟服务（好比金融教诲）的权重为25%。对于小型零售机构，紧张关注其贷款比率。对于批发机构以及特定业务机构，规定此类机构可以在社区开辟贷款、社区开辟投资、以及社区开辟服务这三项中选择得当自己的稽核尺度。这三类机构都可以自主决定其在贷款、投资、服务方面的待评尺度。
1999年：将存款机构CRA稽核效果作为其申请设立金融控股公司、开展金融新业务的条件；要求披露金融机构与社区构造会商告竣的CRA协议；低落小银行CRA稽核的频率。
2005年：进步了小银行资产门槛，并对着实用简化稽核步调，同时在小银行中新增“中小银行”种别，规定资产规模大于2.5亿美元、小于10亿美元之间中小银行实用贷款稽核和社区开辟稽核；明确鄙视、非法及诱骗性贷款的做法会对被羁系者CRA稽核产生负面影响。
2008年：将金融机构发放的低本钱教诲贷款纳入机构CRA评级稽核范围。
三、CRA改革过程中争议的焦点
CRA施行30多年来争议不停。品评者以为，这种当局干预会导致市场扭曲，支持者则指出，该法的实验已经增长了少数族裔和中低收入地区的有关贷款运动，且没有对机构红利本事造成悲观影响。随着次贷危急的伸张，一些专家乃至以为CRA应对次贷危急负责。具体如下：
支持方以为：一是1990年以来，中低收入社区和乞贷人的CRA贷款数量显着增长，受CRA羁系机构在评估地区内更倾向于发放优质通例贷款。如CRA贷款的数量从20世纪90年代初的每年16亿美元急升到了1999年的1030亿美元，此中，1998年到达了最高的8120亿美元。尚有数据表现，1993-2000年间，低收入社区和乞贷人购房贷款增长了77%，低收入市场购房贷款增速远远高出同期全部购房贷款增长程度（53%）。低收入社区和乞贷人购房贷款占整个购房贷款的比重已经从1993年的31%上升到2000年的36%，这些乞贷人的贷款份数占1993-2000年间新增130万份购房贷款的44% 。二是CRA贷款在实践中具有红利性，并没有表现过高的风险。2000年，美国联邦储备理事会发布“CRA贷款红利与表现”观察陈诉。该陈诉指出，大部分被观察机构反映CRA贷款具有红利性，大概部分红利；哈佛大学住房团结研究中心对CRA贷款机构的访谈中也证实，金融机构已将CRA信贷整合到尺度商业操纵中去了，服从法规的CRA信贷具有红利性。三是与CRA带来的巨大收益相比，其干系本钱相对较低。伯南克以为CRA颁布后的巨大修订都与淘汰干系的合规负担有关，如1999、2005年CRA扩大了小银行范围，低落了小银行的稽核频率，简化了其稽核尺度，进一步低落了机构的遵法本钱。
反对方紧张观点：一是市场失灵和鄙视作为法案正当性来由不充实，降服鄙视性信贷活动的理想工具是严格实验反鄙视性法律,如《1974年划一信贷机会法》。二是CRA自己缺乏量化的指标规定，许多方面表现出很大的主观性和不确定性，由此带来了一些新的题目，如权利寻租。三是CRA逼迫机构发放CRA贷款，带来了额外的风险，有研究发现较差的骆驼评级（CAMELS）与较高的CRA贷款程度之间存在正干系关系。四是CRA拦阻了有效吞并，增长了并购买卖业务本钱，退出的停滞成为了进入的停滞。五是CRA仅实用于部分金融机构，对于差异机构差异对待构成了新的鄙视，也削弱了法律自身的效力范围。六是CRA中的地区性倾向是与当代金融范畴政策背道而驰的错误做法，削弱了银行通过业务地区多样化分散信贷风险的本事。七是即便CRA目标精确，但强化反鄙视法、反托拉斯法，增长公共财政投入大概是更好的本领。八是中低收入社区贷款的增长并不完全归功于CRA的作用，管制放松、技能进步、经济发展等是中低收入者贷款增长的紧张缘故起因。九是CRA逼迫银行放贷，是诱发次贷危急的首恶之一。
四、CRA下一步改革方向
一是扩大CRA实用范围，覆盖名誉互助社、投资银行等在内全部金融机构。来由包罗：次贷危急发生的紧张缘故起因之一是大量不受CRA羁系的独立放贷公司不负责任的放贷活动，有须要将其纳入CRA规范之中；新纳入CRA的机构自1929年大冷落以后均成为美国当局金融安全网的受益者，这些机构既然享受了联邦提供的特权，就应当负担CRA任务；将CRA的实用范围扩展到具有雷同性子的从安全网获益的机构，将会为全部美国人提供一个公平地得到全方位金融服务的机会，这一点对重修美国金融体系的信心以及经济的康健必不可少。
二是改进CRA稽核尺度。内容包罗：改革评估地区，将全部银行的非存款性附属机构纳入CRA稽核之内；稽核时思量少数种族乞贷人和社区的贷款、投资和服务，通过披露小企业主的性别和种族信息来进步CRA小企业贷款数据质量。
三是改善CRA评级。规定金融机构在任何稽核范畴出现低分时提交改进筹划，同时进步CRA稽核的严格性，增长小银行CRA稽核的频率。
四是强化公众加入并增长并购尺度。羁系机构应举行更多的并购申请公众听证会，增强机构并购申请步调中的公众加入，同时应发出更多的符合CRA条件的并购允许，并购允许和CRA稽核应包罗“发起”部分，以具体阐明羁系机构盼望银行必要具体改进的范畴。
五是贷款机会与质量并重。不但关注CRA贷款机会，而且应器重CRA贷款质量，强化对贷款的公平性检察。
六是创新CRA的推行任务方式。采取雷同于办理情况污染题目标总量控制与CRA任务买卖业务制度的替换性和创新的方法来实现CRA任务。
五、对我国的启示
（一）CRA自颁布以来，为美国中低收入社区和乞贷人带来了切实的长处，克制了落伍地区“信贷鄙视”的恶性循环，在促进落伍社区发展过程中饰演了非常紧张的脚色。我国经济发展过程中也出现了农村地区、中西部地区存款资金外流，金融机构从落伍地区撤并、弱化网点功能或只存不贷或根本不贷，金融机构不肯发展助学贷款，中小企业融资难等题目，这些题目造成了信贷资源的不均衡，影响了我国经济社会全面发展。CRA为我国引导银行关注社区再投资任务方面提供了可行的思绪和有益的鉴戒。
（二）CRA注意发挥公众作用，通过媒体披露CRA贷款信息，公布评级效果，从而对漠视CRA任务的机构施加荣誉风险压力，如许既有力地促进了羁系执法，同时也较好办理了羁系束缚尺度题目。CRA的这种做法启示我们，金融羁系应克制羁系的直接行政干预，较好地把握束缚尺度，将一些软性束缚引入法律。
（三）CRA没有明确和量化规定被羁系机构的法律任务，而是针对差异规模的机构采取差异的稽核模式，区别对待，从而机动地实现CRA立法宗旨。我国地区宽阔，各地区经济发展程度差异非常显着，金融机构自身情况也千差万别，因此，CRA立法中的一些机动性尺度对我国金融羁系法律美满具有肯定的参考性。
（四）罗致CRA的履历、教导，在引导我国金融机构社区再投资任务，改善县域、中小企业、三农的金融服务，办理我国落伍地区、贫困生齿、中小企业的信贷需求时，注意不要违背经济规律，同时在公平信贷、数据披露以及当局的直接补贴、转移付出等政策法规方面举行美满。

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